B.I.1.1 Flächennutzungsplan

 

Im Flächennutzungsplan ist für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen (§ 5 Abs. 1 S. 1 BauGB).

 

1.1.1 Wesentliche Merkmale

Der Flächennutzungsplan zeichnet sich insbesondere durch die folgenden Eigenschaften aus:

• Rechtsnatur:
  Der Flächennutzungsplan entfaltet grundsätzlich keine Außenwirkung (Ausnahme: Konstellation des § 35 Abs. 3 S. 3 Alt. 1 BauGB) und stellt daher – anders als der Bebauungsplan – keine kommunale Rechtsnorm dar.[1] Nach überwiegender Auffassung handelt es sich bei dem Flächennutzungsplan vielmehr um eine hoheitliche Maßnahme eigener Art.^[2]

• Plangebiet:
  Aus § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB („für das ganze Gemeindegebiet“) folgt im Grundsatz, dass sich der Planumgriff des Flächennutzungsplans mit dem Gebiet der (Verbands-)Gemeinde deckt. Eine Ausnahme hiervon ist unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 S. 2 BauGB zulässig.
   
• Planinhalt:
  Die zulässigen Inhalte des Flächennutzungsplans sind im BauGB – anders als beim Bebauungsplan – nicht abschließend geregelt. Der Katalog von möglichen Darstellungen in einem Flächennutzungsplan in § 5 Abs. 2 BauGB ist offen gefasst („insbesondere“). Die Gemeinde kann folglich über die in § 5 Abs. 2 Nr. 1 bis 10 BauGB aufgeführten Darstellungen weitere Planinhalte vorsehen. In Ergänzung zu § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB regelt § 1 Abs. 1 BauNVO, dass die für die Bebauung vorgesehenen Flächen nach der allgemeinen Art ihrer baulichen Nutzung als Wohnbauflächen (W), gemischte Bauflächen (M), gewerbliche Bauflächen (G) oder Sonderbauflächen (S) dargestellt werden können.
   
• Planungsträger:
  Die Verbandszuständigkeit für die Aufstellung eines Flächennutzungsplans liegt bei den rheinland-pfälzischen Gemeinden. Eine Ausnahme bilden insoweit allerdings diejenigen Gemeinden, die als Ortsgemeinden einer Verbandsgemeinde angehören. Diese sind nur für die Aufstellung von Bebauungsplänen zuständig, die Zuständigkeit für die Aufstellung des Flächennutzungsplans ist dagegen der Verbandsgemeinde (Planumgriff: gesamtes Verbandsgemeindegebiet) übertragen (§§ 1 Abs. 3, 2 Abs. 1 BauGB i. V. m. § 67 Abs. 2 S. 1 GemO und § 203 Abs. 2 BauGB). Die Organzuständigkeit für die Aufstellung eines Flächennutzungsplans liegt beim (Verbands-)Gemeinderat (§ 32 Abs. 1 S. 2 GemO).

 

1.1.2 Besonders praxisrelevante Rechtmäßigkeitsanforderungen

1.1.2.1 Formelle Rechtmäßigkeitsanforderungen

In formeller Hinsicht hat die Gemeinde insbesondere nach § 2 Abs. 3 BauGB die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind, das sog. Abwägungsmaterial, zu ermitteln und zu bewerten. Für die Belange des Umweltschutzes nach § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB und § 1 a BauGB wird dabei gemäß § 2 Abs. 4 S. 1 BauGB eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen der Planverwirklichung ermittelt und in einem Umweltbericht nach Maßgabe der Anlage 1 zum BauGB beschrieben und bewertet werden. Zu den Umweltschutzbelangen zählen nach § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB auch die Auswirkungen des Flächennutzungsplans auf das Klima (Buchst. a) und die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie (Buchst. f).

Weitere wesentliche formelle Rechtmäßigkeitsanforderungen sind die Durchführung der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung (§§ 3 bis 4a BauGB), die Begründung des Flächennutzungsplans einschließlich des Umweltberichts (§ 5 Abs. 5 BauGB) sowie die Einholung der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde und deren ortsübliche Bekanntmachung (§ 6 Abs. 1 und 5 BauGB).

Wird ein Flächennutzungsplan dagegen nur geändert oder ergänzt, ohne dass die Grundzüge der Planung berührt werden, kann dies nach § 13 Abs. 1 S. 1 BauGB im vereinfachten Verfahren, d. h. unter erleichterten Verfahrensanforderungen erfolgen.

1.1.2.2 Materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen

Die materielle Rechtmäßigkeit eines Flächennutzungsplans setzt zunächst voraus, dass dieser i. S. d. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB erforderlich ist. Dies ist der Fall, wenn es vernünftigerweise geboten ist, die städtebauliche Entwicklung im Wege der vorbereitenden Bauleitplanung zu ordnen.[3] Die Erforderlichkeit ist dabei insbesondere in drei Fallgruppen zu verneinen:

• Wenn die Flächennutzungsplanung kein positives Planungsziel verfolgt (sog. Verhinderungsplanung),
• wenn die Flächennutzungsplanung ausschließlich privaten Interessen zu dienen bestimmt ist (sog. Gefälligkeitsplanung) oder
• wenn der Verwirklichung der Flächennutzungsplanung auf absehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse entgegenstehen.[4]

Darüber hinaus hat die Flächennutzungsplanung die gesetzlichen Planungsleitsätze, die sog. Planungsschranken zu beachten. Hierzu zählen die Anpassungspflicht im Hinblick auf die Ziele der Raumordnung (§ 1 Abs. 4 BauGB), fachplanerische Vorgaben (z. B. § 15 Abs. 1 S. 2 NABEG), das Gebot der interkommunalen Rücksichtnahme (§ 2 Abs. 2 BauGB) sowie die Natura 2000-Verträglichkeit (§ 1a Abs. 4 BauGB i. V. m. §§ 36 und 34 BNatSchG).

Als spezielle, nach Einhaltung der vorstehenden gesetzlichen Planungsleitsätze noch zu beachtende Planungsschranke gibt § 1 Abs. 7 BauGB schließlich vor, dass bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind (sog. Abwägungsgebot). Nach der von der Rechtsprechung entwickelten Abwägungsdogmatik reicht die Planungshoheit der Gemeinde dabei so weit, wie der Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis keine Fehler aufweisen.[5]

1.1.2.3 Fehlerfolgen

Ein Verstoß gegen formelle oder materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen führt nur dann zur Nichtigkeit des Flächennutzungsplans, wenn es sich um einen nach § 214 BauGB bzw. Kommunalrecht beachtlichen Fehler handelt, dieser nicht gemäß § 215 BauGB bzw. § 24 Abs. 6 GemO unbeachtlich geworden ist und auch kein ergänzendes Verfahren zur Heilung des beachtlichen (bau- oder kommunalrechtlichen) Fehlers nach § 214 Abs. 4 BauGB durchgeführt wurde.

 

1.1.3 Steuerungspotential im Hinblick auf die Umsetzung klima- und energiepolitischer Zielsetzungen

Aufgrund seiner regelmäßig fehlenden Außenwirkung und der Beschränkung auf die Darstellung der Grundzüge der Bodennutzung in der Gemeinde scheint das klima- und energiepolitische Steuerungspotential des Flächennutzungsplans auf den ersten Blick eher gering. Die sich durch den Flächennutzungsplan insoweit bietenden Steuerungsmöglichkeiten sind jedoch nicht zu unterschätzen:

• Zunächst kann bereits im Flächennutzungsplan die Ausstattung des Gemeindegebiets mit Anlagen, Einrichtungen und sonstigen Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken, insbesondere zur dezentralen und zentralen Erzeugung, Verteilung, Nutzung oder Speicherung von Strom, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Energien oder aus Kraft-Wärme-Kopplung sowie mit Anlagen, Einrichtungen und sonstigen Maßnahmen, die der Anpassung an den Klimawandel dienen, dargestellt werden (§ 5 Abs. 2 Nr. 2 b) und c) BauGB).
• Weiterhin können flächennutzungsplanerisch auch Grünflächen wie etwa Parkanlagen dargestellt und damit die Voraussetzungen für Kaltluftschneisen zur Abkühlung von innerörtlichen Bereiche geschaffen werden (§ 5 Abs. 2 Nr. 5 BauGB).
• Schließlich können im Flächennutzungsplan auch Freihalteflächen dargestellt werden, die der Regelung des Wasserabflusses insbesondere bei Starkregenereignissen dienen (§ 5 Abs. 2 Nr. 7 BauGB).
• Diese beispielhaften flächennutzungsplanerischen Vorgaben zur Umsetzung klima- und energiepolitischer Zielsetzungen binden die Gemeinde im Hinblick auf die Bebauungsplanung. Denn nach § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB sind Bebauungspläne grundsätzlich aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln.

 

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[1] BVerwG, Beschluss vom 20.07.1990 – 4 N 3.88 –, juris Rn. 11 ff.

[2] Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 5 Rn. 45; Stollmann/Beaucamp, Öffentliches Baurecht, § 5 Rn. 35.

[3] OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 29.07.2020 – 8 C 11423/19.OVG –, juris Rn. 46 zu der gleich zu beurteilenden Frage der Erforderlichkeit eines Bebauungsplans.

[4] Dirnberger, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 58. Edition (Stand: 01.08.2021), § 1 Rn. 38 ff.

[5] Grundlegend BVerwG, Urteil vom 14.02.1975 – IV C 21.74 –, juris Rn. 37.

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